作者：法治周末特約撰稿 姜姝
4月22日，《巴黎協(xié)定》在紐約聯(lián)合國(guó)總部開(kāi)放簽署。令人稱(chēng)賞的是，在開(kāi)放簽署首日就有175個(gè)國(guó)家簽署了這一協(xié)定，創(chuàng)下國(guó)際協(xié)定開(kāi)放首日簽署國(guó)家數(shù)量最多的記錄。
對(duì)于這份富于“承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)”意義的全球性氣候協(xié)定的簽署，國(guó)際社會(huì)給出積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為主要大國(guó)在協(xié)定簽署及應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮了積極作用，為協(xié)定的早日生效注入強(qiáng)大動(dòng)力。
“全球公域”之共同認(rèn)知
《巴黎協(xié)定》的出臺(tái)與正式簽署遠(yuǎn)比之前的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》更加提振信心。2015年12月12日，聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)經(jīng)過(guò)兩周談判，在巴黎最終達(dá)成一項(xiàng)具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》，標(biāo)志著全球氣候新秩序的起點(diǎn)，并為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出安排。如果說(shuō)，之前的全球氣候變化協(xié)議是建立在共同利益的基礎(chǔ)之上，那么《巴黎協(xié)定》的簽署動(dòng)力，則來(lái)自于更為堅(jiān)實(shí)和強(qiáng)大的共同認(rèn)知。
今年2月17日，在位于美國(guó)紐約的聯(lián)合國(guó)總部，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文說(shuō)，他已向各國(guó)發(fā)出了參加《巴黎協(xié)定》高級(jí)別簽署儀式的邀請(qǐng)。經(jīng)過(guò)各方努力，尤其是在全球氣候變化已經(jīng)逐漸成為“重大問(wèn)題”而非僅僅是“一般現(xiàn)象”的時(shí)候，各國(guó)能夠充分認(rèn)識(shí)到通力合作、共商大計(jì)的重要性和必要性，這也是主要國(guó)家進(jìn)行某種程度的讓步和妥協(xié)的民意基礎(chǔ)。
眾所周知，自2009年的哥本哈根氣候變化大會(huì)之后，全球氣候治理在實(shí)質(zhì)上進(jìn)入了某個(gè)“拐點(diǎn)”，其中的一大癥結(jié)就是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家就“共同而有區(qū)別責(zé)任”的不同認(rèn)知。而此次的《巴黎協(xié)定》的內(nèi)容和方案，能夠在較好程度上增強(qiáng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化陣營(yíng)的凝聚力。
《巴黎協(xié)定》的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是確保全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)“付出努力”。為實(shí)現(xiàn)該協(xié)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，各方同意每隔5年重新設(shè)定各自的減排目標(biāo)。這一目標(biāo)的預(yù)設(shè)，體現(xiàn)出了“可衡量、可檢測(cè)、可操作”標(biāo)準(zhǔn)的重要進(jìn)步。
具體而言，協(xié)定要求各方今后4年內(nèi)重新評(píng)估各自的減排目標(biāo)，以便適時(shí)作出調(diào)整。協(xié)定希望，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)能夠在可再生能源更廉價(jià)、更有效的前提下加大減排力度。協(xié)定要求締約方匯報(bào)各自的溫室氣體排放情況以及減排進(jìn)展，但賦予發(fā)展中國(guó)家適度“彈性”。
對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，協(xié)定規(guī)定了絕對(duì)值要求。協(xié)定要求發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)向發(fā)展中國(guó)家提供資金援助，從而幫助后者減少碳排放以及適應(yīng)氣候變化。該協(xié)定也鼓勵(lì)其他國(guó)家在自愿基礎(chǔ)上提供援助。
同時(shí)，鑒于發(fā)展中國(guó)家的減排能力仍在不斷發(fā)展中，協(xié)定“鼓勵(lì)”發(fā)展中國(guó)家根據(jù)自身情況變化盡可能做到這一點(diǎn)。在此之前，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中控制碳排放增長(zhǎng)。這些標(biāo)準(zhǔn)和要求很顯然迎和了當(dāng)前全球氣候治理的正確方向和發(fā)展趨勢(shì)。
中國(guó)貢獻(xiàn)獲得贊揚(yáng)
聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在簽署儀式閉幕式上說(shuō)，他對(duì)一些國(guó)家宣布將在2016年內(nèi)批準(zhǔn)該協(xié)定感到高興，并且鼓勵(lì)各國(guó)盡快依據(jù)其法律程序，推動(dòng)協(xié)定早日生效?！栋屠鑵f(xié)定》的生效前提是至少55個(gè)締約方批準(zhǔn)加入，且其溫室氣體排放量占全球總量的比例至少約55%。國(guó)際輿論普遍表示，協(xié)定為2020年后全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化指明了方向和目標(biāo)，傳遞了全球向綠色低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的信號(hào)，具有里程碑意義，其正式生效前景明朗。
“巴黎精神仍在，聯(lián)合國(guó)歷史上從未有哪個(gè)協(xié)議能被如此多的國(guó)家如此快速地簽署?！钡聡?guó)聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)亨德里克斯說(shuō)，這表明全球均已意識(shí)到雄心勃勃的氣候保護(hù)目標(biāo)有多么重要，現(xiàn)在就看如何盡快地落實(shí)這項(xiàng)協(xié)議。
巴黎氣候變化大會(huì)東道主法國(guó)總統(tǒng)奧朗德呼吁各方將各自的“宣言”轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，并敦促各方加速前進(jìn)，盡可能在各自承諾基礎(chǔ)上追求更高目標(biāo)。法國(guó)生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部部長(zhǎng)羅雅爾則指出，協(xié)定在全歐盟范圍內(nèi)的批準(zhǔn)可能會(huì)“稍微復(fù)雜一些”，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟委員會(huì)還需要繼續(xù)對(duì)各個(gè)成員國(guó)做許多工作。
《巴黎協(xié)定》秘書(shū)處執(zhí)行秘書(shū)菲格雷斯認(rèn)為，已有強(qiáng)烈信號(hào)表明，《巴黎協(xié)定》生效的時(shí)間將早于2020年。日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》對(duì)《巴黎協(xié)定》生效前景非常樂(lè)觀，認(rèn)為溫室氣體排放大國(guó)美國(guó)和中國(guó)都表示將于今年內(nèi)批準(zhǔn)加入?yún)f(xié)定，因此協(xié)定的生效基本上說(shuō)是肯定的。
聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文特別指出，中美和中法聯(lián)合聲明為巴黎大會(huì)的成功，發(fā)揮了歷史性和基礎(chǔ)性作用，中國(guó)“充分展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)，為應(yīng)對(duì)氣候變化全球合作起到重要引領(lǐng)作用”。
會(huì)前，中國(guó)分別與美國(guó)、歐盟、法國(guó)、印度和巴西等國(guó)家簽署了應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)合聲明，在會(huì)議成果形式、堅(jiān)持框架公約反對(duì)另起爐灶、堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任原則并靈活表述、捍衛(wèi)發(fā)展中國(guó)家權(quán)益、堅(jiān)持明確發(fā)達(dá)國(guó)家資金支持路線(xiàn)圖等方面作出了創(chuàng)造性的貢獻(xiàn)。
美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)高級(jí)研究員、美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬前亞洲事務(wù)首席顧問(wèn)巴德表示，中國(guó)為其他發(fā)展中國(guó)家樹(shù)立了榜樣，“中國(guó)(應(yīng)對(duì)氣候變化)的貢獻(xiàn)令人印象深刻。”他認(rèn)為，中美兩國(guó)今后在氣候領(lǐng)域的合作也非常重要。
“氣候治理”之互惠互信
《巴黎協(xié)定》的最終達(dá)成，也為全球治理新模式提供了一個(gè)成功范例。與2009年哥本哈根氣候大會(huì)高調(diào)后的沉寂相較，《巴黎協(xié)定》顯得更加注重互惠互信。在氣候治理成為全球治理熱門(mén)議題之后，再加上諸多國(guó)家的不吝捧場(chǎng)，似乎又將推進(jìn)人類(lèi)的“氣候治理”博弈進(jìn)入一個(gè)新的階段。
在2015年巴黎氣候變化大會(huì)上，各國(guó)就關(guān)鍵議題唇槍舌戰(zhàn)，各執(zhí)一詞。氣候治理既是一種現(xiàn)實(shí)政治，一種基于世界低碳經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和氣候變化立場(chǎng)交鋒的客觀表述；也是一種理性政治，一種權(quán)量氣候環(huán)境中減排成本和減排收益的利益判斷。
關(guān)鍵在于，如何就現(xiàn)實(shí)政治和理性政治的諸多議題達(dá)成互惠互信。尤其是，當(dāng)氣候問(wèn)題與政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、能源等議題緊密結(jié)合的時(shí)候，能夠成為“影響國(guó)家利益和國(guó)家權(quán)力，左右國(guó)家間關(guān)鍵議題的有力武器”。
英國(guó)社會(huì)學(xué)者吉登斯認(rèn)為，事實(shí)上，氣候治理正從典型的全球性環(huán)境問(wèn)題，演變成一個(gè)涉及氣候科學(xué)、國(guó)際政治、世界經(jīng)濟(jì)、國(guó)際貿(mào)易和環(huán)境法的復(fù)雜議題，也正成為國(guó)際關(guān)系的一個(gè)熱點(diǎn)。
氣候變化問(wèn)題是一類(lèi)公共問(wèn)題，解決的最終方案呼喚全球治理。主權(quán)國(guó)家是最核心的利益相關(guān)者，而聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織、媒體、環(huán)境非政府組織、研究機(jī)構(gòu)及企業(yè)等也積極參與談判，通過(guò)組織、游說(shuō)和宣傳，對(duì)談判之過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生影響。
氣候治理的性質(zhì)決定解決方案需要不是單邊而是多邊的聯(lián)合行動(dòng)，不是單方面的個(gè)體決策而是更多建立在合作基礎(chǔ)上的全球公共政策和規(guī)劃。
就一般意義而言，影響氣候治理功效的重要因素主要包括：國(guó)內(nèi)民眾的壓力以及各國(guó)政府的重視；國(guó)際層面的氣候談判；主權(quán)國(guó)家政府應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的政策措施；對(duì)于極端天氣情況的體驗(yàn)；氣候變化領(lǐng)域的科學(xué)研究；對(duì)氣候變化不作為帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。這些動(dòng)因在實(shí)踐中往往相互關(guān)聯(lián)，共同促進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)者制定和執(zhí)行氣候變化政策。
《巴黎協(xié)定》的諸多“增進(jìn)”因素既在經(jīng)濟(jì)互惠中汲取了養(yǎng)分，又需大大拓展政治層面的相互信任和共同認(rèn)知，包括：氣候變化常識(shí)的普及、政治意愿、各個(gè)相關(guān)政府部門(mén)之間的良好協(xié)調(diào)和氣候變化政策與其他領(lǐng)域政策的良性融合等。據(jù)此觀之，氣候治理當(dāng)然是一個(gè)博弈的過(guò)程，更是一個(gè)呈現(xiàn)大國(guó)氣度與遠(yuǎn)見(jiàn)的最佳窗口。氣候治理不易，但曙光在前。
(作者系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院講師、國(guó)際關(guān)系博士)